Las primarias no son elecciones internas partidarias. Son un mecanismo de preselección de los candidatos que participarán en los comicios generales.
En las primarias, votamos todas las personas habilitadas para hacerlo en una elección general, indistintamente de que estemos o no afiliados a algún partido político, o seamos independientes.
Se trata de una elección nacional, abierta, simultánea y obligatoria.
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Conformación de listas nacionales por Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias
Por Eduardo Federico Landera (*) (**)
I.- Algunos aportes constructivos para la implementación de las PASO ([1]).
Comenzando 2011, un año electoral con algunos tintes históricos, políticos y legales que lo hacen especialmente particular para nuestro país, las agrupaciones políticas se preparan para iniciar un camino desconocido y, en algunos casos, desconcertante.
Sería ocioso redundar, en estas líneas, sobre la historia y las circunstancias políticas que permitieron la aprobación de esta última reforma electoral argentina que incorpora las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias al proceso electoral, y por ese motivo hemos decidido comenzar a estudiar con mayor profundidad algunos aspectos legales que la harán posibles.
Tomando el esfuerzo vertido por muchos en encontrar aquellos argumentos que aporten a las dificultades materiales para la implementación de la ley para su suspensión o derogación, buscaremos contribuir a un segundo paso que nos permita encontrar aquellos elementos que tornen posible este procedimiento y consoliden la tan ansiada seguridad jurídica, donde lo que esté aprobado por el Congreso sea aplicado por los restantes Poderes y la ciudadanía.
De este modo, algunas agrupaciones reclaman la reglamentación normativa por parte del Poder Ejecutivo Nacional, cuando al mismo tiempo mantienen sin reglamentación interna partidaria aquellas normas que resultan indispensables para la designación definitiva de los candidatos para las elecciones generales. Sin dudas, ambas instituciones deberían precisar los alcances que a cada una le corresponde.
En esta ocasión, haremos referencia al modo en que quedarán definidas las listas de candidatos a Diputados Nacionales por cada provincia para competir en las elecciones generales. Esto es, sin subestimarlo, el punto neurálgico de una primaria electoral. Mientras miles de personas han puesto sus expectativas y sus esfuerzos en trabajar para la sociedad desde un cargo público electivo, sólo algunos pocos podrán llegar a hacerlo realidad y, la determinación final de quienes dependerá de la metodología utilizada en esta primaria.
II.- El lugar de los partidos políticos en las elecciones
De acuerdo a lo establecido en la ley 26571, los partidos políticos, sus órganos y normas internas, son esenciales para la realización de las PASO, tanto o más que una reglamentación del Ejecutivo.
En primer lugar, no sorprende en nuestro sistema partidario que “la designación de los precandidatos es exclusiva de las agrupaciones políticas”. Cualquier persona que sienta la vocación de representar la voluntad de un sector de la población deberá participar en las elecciones dentro de una agrupación política ([2]).
Las agrupaciones políticas deberán designar a los candidatos que propondrán para ocupar los cargos públicos electivos, mediante una elección abierta a afiliados y no afiliados, simultánea en todo el territorio nacional y obligatoria para todos los habitantes ciudadanos argentinos y extranjeros nacionalizados, “aún en los casos que se presentare una sola lista” ([3]).
Ahora bien, para la realización de las PASO, una gran parte del proceso electoral se realizará hacia dentro de las estructuras partidarias, con sus autoridades propias y su regulación particular.
A grandes rasgos, en un repaso cronológico, las distintas líneas internas de una agrupación política presentará sus “pre-candidatos” a las elecciones primarias ante las autoridades partidarias designadas al efecto ([4]), una vez oficializadas por la autoridad partidaria, conformaran la junta electoral y presentarán los modelos de boletas. Con estos pasos cumplidos podrán comenzar a imprimir las boletas y a realizar las campañas con las limitaciones económicas previstas en la legislación.
III.- Conformación definitiva de listas a Diputados Nacionales a partir de las PASO.
Ahora bien, en esta oportunidad nos vamos a referir a la parte del proceso que comienza el día de la votación.
En aquel momento, cada elector podrá meter en el sobre del cuarto oscuro sólo una lista de cada categoría, de cualquier agrupación política ([5]). Será inválido el voto que incorpore, dentro del sobre, dos listas diferentes de la misma categoría, aún cuando se trate de una misma agrupación política, empero será válido el voto que incorpore en un mismo sobre dos boletas idénticas en cuanto a lista y categoría, en cuyo caso se considera un solo voto y se destruye el resto ([6]).
Una vez realizado el escrutinio en la mesa con las formalidades previstas en la ley, se procederá a la oficialización de las candidaturas que requieren sólo una mayoría simple para obtener el triunfo. Es el caso de las fórmulas para Presidente y Vice, y la de Senadores Nacionales. En una misma agrupación -debido a la posibilidad de cortar las boletas entre las categorías-, podría existir la posibilidad que sea electa la fórmula presidencial de una lista (B) y la fórmula de Senadores de otra lista (A), como en el siguiente gráfico.
Ahora nos referiremos al caso de los candidatos a Diputados Nacionales. En estos supuestos, la ley establece un procedimiento dependiente de las regulaciones partidarias y de las alianzas concretas. Serán ellos los que determinen la conformación final de estas listas, respetando la legislación nacional y las normas constitucionales.
El artículo 44, en su segundo párrafo dice expresamente que “(…) En la elección de diputados nacionales, y parlamentarios del MERCOSUR, cada agrupación política para integrar la lista definitiva aplicará el sistema de distribución de cargos que establezca cada carta orgánica partidaria o el reglamento de la alianza partidaria.”
De allí que, una vez contada la totalidad de votos obtenidas por una agrupación política y, diferenciados los votos que le corresponde a cada lista interna, podrá determinarse el modo de distribuir las bancas de cada fuerza que ha competido, del modo en que se observa en el siguiente gráfico.
LISTA PRE-CANDIDATOS A DIPUTADOS “A” Porcentaje de votos: 35% Porcentaje de votos: 25% Porcentaje de votos: 40% LISTA PRE-CANDIDATOS A DIPUTADOS “B” LISTA PRE-CANDIDATOS A DIPUTADOS “C”
Es importante destacar que las agrupaciones políticas sólo podrán presentar a los comicios generales, aquellos candidatos que hayan resultado electos en las primarias inmediatas anteriores dentro de ellas mismas.
De allí en más, cada partido aplicará en todo el territorio nacional, las reglas de distribución de acuerdo a sus cartas orgánicas. Podrá hacerlo por el sistema D’hont, podrá hacerlo por lista completa o por porcentajes. Al parecer, la ley no prevé limitaciones en este sentido, por ello, pasaremos ahora a analizar algunas Cartas Orgánicas.
Luego de una minuciosa búsqueda en distintos ámbitos, hemos encontrado pocas regulaciones internas partidarias que se encuentren publicadas y para conocimiento general. Asimismo, en los casos en los que se encuentran publicadas, no se ha modificado el sistema de selección de candidatos para la implementación de las PASO.
Siendo la ley 26571 de “orden público” ([7]), las normas contenidas en ella son de aplicación obligatoria, más allá de lo que hayan previsto los partidos políticos. No obstante ello, la misma ley prevé una remisión expresa a otros cuerpos legales (como los mencionados anteriormente), para lo cual habilita el ejercicio de la soberanía partidaria. En otros casos las normas se contradicen sólo en parte y en otras, pese a la remisión, los partidos nada han dicho.
Veamos ejemplos concretos en Cartas Orgánicas.
1.- Un ejemplo de soberanía partidaria, donde la ley ha autorizado regular con discrecionalidad es el siguiente:
La Carta Orgánica Nacional del Partido Justicialista autoriza la presentación de candidaturas de extra partidarios. Esta previsión, de acuerdo con la nueva normativa podría ser aún más restrictiva, limitando la participación de extra partidarios a un número determinado o prohibiendo su presentación en determinados cargos –v.gr. Presidente de la República- o imponiendo un mínimo de antigüedad, etc ([8]).
La misma situación se encuentra regulada en la Carta Orgánica de la Unión Cívica Radical, con un sentido diametralmente opuesto. Allí observamos que la participación electoral para cargos electivos tiene una importante limitación, aquellos que deseen ser candidatos a Presidente o Vicepresidente deberán tener al menos 5 años de antigüedad mínima y continua ([9]).
2.- Un ejemplo de regulación nula es el siguiente:
La Carta Orgánica del Partido Justicialista prevé que los candidatos partidarios a Presidente y Vicepresidente de la Nación, serán elegidos por el voto directo de los afiliados y tomando a toda la República como distrito único. Asimismo, menciona que “por igual podrán participar en dicha elección los ciudadanos no afiliados a otros partidos políticos que se encuentren en condiciones de emitir sufragio” ([10]).
Este artículo de la Carta Orgánica Nacional del Partido Justicialista es nulo a partir de mediados del año 2010, por imperio del artículo 109 de la ley 26571, al ser contrario al artículo 23 y 24 del mismo cuerpo legal.
Lo mismo sucede con idéntica situación regulada en la Carta Orgánica Nacional de la Unión Cívica Radical, que en su artículo 13 limita la participación en la elección de los candidatos a Presidente y Vice sólo a los “afiliados de la República” ([11]).
3.- Un ejemplo de laguna normativa es el siguiente:
Si bien la Carta Orgánica del Partido Justicialista contempla las internas, no lo hace específicamente teniendo en cuenta el nuevo procedimiento legal. Tal es así que considera que “en la elección de autoridades internas del Partido y de candidatos a cargos públicos electivos, se dará participación a las minorías correspondiendo a la primera minoría el veinticinco por ciento de los mismos, siempre que alcance dicha minoría el veinticinco por ciento de los votos válidos emitidos”.
De acuerdo a este artículo, aquella lista que haya obtenido la mayor cantidad de votos conformará la lista en un setenta y cinco por ciento (75%) y la primera minoría –si alcanzó el 25% de los votos emitidos- ocupará el otro 25% de la lista a Diputados Nacionales.
Claramente, el partido podría regular la asignación de lugares en la lista de éste modo, pero quedan aún muchas incógnitas. Una de ellas sería el modo de conformar el 75/25; podría ser que la mayoría ocupe los primeros lugares (75%) y los últimos la primera minoría ([12]).
También podría suceder que se intercalen los candidatos teniendo una proporción de 3 a uno, correspondiendo los primeros 3 candidatos de la lista de Diputados Nacionales para el ganador y el 4 para aquel que obtuvo la primera minoría, y así sucesivamente.
Así podríamos continuar indefinidamente pero carecería de sentido, asimismo, no queda claro el modo en que deberán asegurarse la participación femenina de acuerdo a la ley de cupo y su reglamentación. Queda claro que nos encontramos ante un vacío o laguna normativa.
En el caso de la Carta Orgánica de la Unión Cívica Radical, nada dice sobre la distribución de los lugares para la conformación de las listas a Diputados nacionales. En este caso la laguna y su ambigüedad es aún mayor.
IV.- Llenando la laguna
Ahora bien, esto podría llevarnos a una interpretación apresurada del artículo 109 de la ley 26571, el cual obliga a las “agrupaciones políticas a adecuar sus cartas orgánicas y reglamentos a lo dispuesto en la ley, dentro de los 180 de su vigencia”, siendo nulas las previsiones de dichos cuerpos legales que se opongan a la misma, una vez vencido el plazo.
Evidentemente, el legislador ha querido compeler a los partidos políticos a que realicen las adecuaciones normativas para hacer efectiva la norma que se estaba votando. No obstante ello, se ha generado en los hechos una gran laguna normativa que difícilmente pueda suplirse por otro que no sea la agrupación política.
En los casos en los que sólo faltan por menores, como los ejemplos brindados, habrá menos inconvenientes para llenar esa laguna, pero en los casos de los partidos políticos que no hayan previsto ningún tipo de procedimiento interno para la elección de candidatos, será más complejo.
No obstante ello, entendemos que dicha laguna podrá ser oportunamente subsanada por la justicia al momento de adjudicar las bancas, si aplicara supletoriamente el procedimiento previsto en el Código Electoral para la elección general.
Es decir, en caso que las agrupaciones políticas sean reticentes a reglamentar este aspecto, la justicia podría aplicar, por ejemplo, supletoriamente el sistema D’hont para la distribución de los cargos entre las listas que hayan participado de la interna.
Por lo general, las propias Cartas Orgánicas partidarias prevén la aplicación subsidiaria o supletoria de la normativa nacional en todo lo que corresponda ([13]).
Conclusión
Nadie puede negar la falta de claridad de algunos aspectos sobre la implementación de las Primarias abiertas simultáneas y obligatorias en el país durante el año 2011. Tampoco se podrá negar las dificultades que traerá con el actual sistema electoral nacional y las virtudes que podrían tener el contar con un sistema electrónico de votos u otro similar.
No obstante ello, en algún punto, aquellos que se encuentren directamente vinculados a la participación política deberán aceptar los cambios impuestos y avanzar hacia esquemas contributivos y no destructivos de lo sancionado. Claramente habrá mucho que mejorar, pero esto es lo que está y poco ayudamos desde la sola crítica.
Cada uno de los actores tiene mucho por hacer, los partidos deben regularizar sus afiliaciones, algunos deben convocar a elecciones para cargos internos transparentes y reales, todos deben modificar y dar a publicidad sus Cartas Orgánicas para que los ciudadanos puedan participar verdaderamente.
En este, como en otros casos, es importante preocuparse por cumplir las propias obligaciones antes de reclamar –aún justamente- al otro que cumpla con las suyas.
* El Autor es Abogado por la Universidad Austral y Director de Paradoxia Consultores.
** Se agradece especialmente la colaboración de Belen Campomar en la confección de los gráficos y revisión del trabajo.
[1]) En adelante, llamaremos PASO a las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, reguladas por la ley 26571.
[2]) Cfr. Artículo 21 de la ley 26571. Asimismo, es importante destacar que la propia ley incorpora una definición aclarativa en su artículo 18, mencionando que llamará “agrupaciones” a los partidos políticos, confederaciones y alianzas de partidos o confederaciones participantes del proceso electoral. Es importante porque el uso normal del lenguaje en el ámbito político suele designar a la agrupación como los grupos internos organizados o líneas políticas internas.
[3]) Cfr. Artículo 19 de la ley 26571.
[4]) Esas autoridades partidarias deben ser elegidas periódicamente –como mínimo cada cuatro años-, ser válidamente designadas y anunciadas ante la justicia electoral, de acuerdo con la LOPP.
[5]) En los hechos, un elector podría poner dentro del sobre una lista interna de la agrupación UCR para Diputados, una lista interna de la agrupación PRO para Senadores y una lista interna de la agrupación PJ para presidente.
[6]) Cfr. Artículo 40 e la ley 26571. Allí se prevé que, “además de lo establecido en el Código Electoral Nacional, se tendrá en cuenta que:
a) Si en un sobre aparecieren dos (2) o más boletas oficializadas correspondientes a la misma lista y categoría, se computará sólo una de ellas, destruyéndose las restantes;
b) Se considerarán votos nulos cuando se encontraren en el sobre dos (2) o más boletas de distintas listas, en la misma categoría, aunque pertenezcan a la misma agrupación política.
[7]) Cfr. Artículo 106 de la ley 26571.
[8]) Cfr. Artículo 21 de la ley 26571, en el cual establece que “los partidos pueden reglamentar la participación de extrapartidarios en sus Cartas Orgánicas. Por su parte el Artículo 47 de la Carta Orgánica Nacional del Partido Justicialista, en forma expresa manifiesta “El partido podrá elegir candidatos para cargos electivos a quienes no sean afiliados (…)”.
[9]) Artículo 14 de la Carta Orgánica Nacional de la Unión Cívica Radical, -Sancionada el 17 de Noviembre de 1892 Modificada por las Honorables Convenciones Nacionales de los años: 1931-1935-1943-1948-1952-1957-1966-1972 - 1983-1984-1987-1988-1990-1992-2000-.
[10]) Artículo 26 de la Carta Orgánica Nacional del Partido Justicialista.
[11]) Artículo 13, de la Carta Orgánica Nacional de la Unión Cívica Radical, cit.
[12]) En el caso de la Provincia de Buenos Aires, donde se eligen la mayor cantidad de Diputados Nacionales (35), el partido que obtuviere la mayoría ocuparía las primeras 26 bancas y las restantes las ocuparía la primera minoría.
[13]) Cfr. Artículo 43 de la Carta Orgánica Nacional del Partido Justicialista.
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